【一周精選】新時期“城鄉(xiāng)規(guī)劃”何去何從？

版權(quán)聲明：本文刊登于《中國勘察設計》雜志2018年09期，版權(quán)為《中國勘察設計》雜志社及作者所有，歡迎轉(zhuǎn)載，轉(zhuǎn)載請注明作者及出處。

新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃工作向后延伸

勢在必行

——關于進一步建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃落實機制的建議

■ 云南省住房城鄉(xiāng)建設廳城鎮(zhèn)規(guī)劃處副處長  唐永紅

當下，中國正處于國家機構(gòu)改革的關鍵時期，城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展模式也面臨著重大轉(zhuǎn)型。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作重心后移、更加注重規(guī)劃傳導、理念落實將勢在必行。城鄉(xiāng)規(guī)劃的生命力在于實施，規(guī)劃作用的發(fā)揮體現(xiàn)在兩方面：一是突出戰(zhàn)略引領。規(guī)劃通過主動服務和融入國家戰(zhàn)略，落實各級黨委、政府工作部署安排，體現(xiàn)政府意志；二是體現(xiàn)剛性管制和有效實施。通過各級規(guī)劃的有序傳導，科學實施建設項目規(guī)劃建設審查、審批和實施監(jiān)督，實現(xiàn)各項規(guī)劃目標。為進一步推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨的十九屆三中全會研究深化了黨和國家機構(gòu)改革問題并出臺了《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，將城鄉(xiāng)規(guī)劃宏觀戰(zhàn)略方面的職能交由新設立的自然資源部門主管。在此背景下，住房城鄉(xiāng)建設主管部門新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃工作重心向后延伸尤為重要，向工程建設項目的規(guī)劃實施和監(jiān)管方向發(fā)展將勢在必行。

城鄉(xiāng)規(guī)劃工作向后延伸和深入，是適應新時代、新機遇、新任務的客觀需要

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化是中國特色社會主義進入新時代的一個重要標志，是關系全局的歷史性變化?！叭嗣衩篮蒙睢边@一表述先后在報告全文中出現(xiàn)過14次，它一頭連著民生，另一頭連著黨的使命、宗旨、目標與愿景。對于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作而言，尤其應當擔負起落實黨委、政府意志的責任和義務，要緊緊抓住新時代背景下的新機遇，勇于承擔新任務、積極應對新挑戰(zhàn)，努力留住青山綠水、碧海藍天，做美城市形象，建設宜居、宜業(yè)、生態(tài)的美好城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活空間。

如今，我國經(jīng)濟社會正處于由高速度發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的時期，新型城鎮(zhèn)化工作也由“速度造城”邁入了“品質(zhì)營城”的新階段，在

國土資源統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃改革的新形勢下，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作理念也要從“一張藍圖繪到底”到“城市管理要像繡花一樣精細”轉(zhuǎn)變，不

僅僅要在“落地性”的規(guī)劃編制、審批上下功夫，更要在規(guī)劃的傳導、實施、評估、驗收等后半程工作上做好“繡花功夫”。

城鄉(xiāng)規(guī)劃工作重心后移，要緊緊抓住城市設計這個重點

城市設計是跨越城鄉(xiāng)規(guī)劃與建筑設計兩個領域的重要工作，是落實城市規(guī)劃、指導建筑設計、塑造城市特色風貌的有效手段。

從城鄉(xiāng)規(guī)劃角度看城市設計

從某種意義上來說，城市設計可理解為“如何去設計一座城市”，相對于城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等的宏觀性、統(tǒng)領性和戰(zhàn)略性，城

市設計更具有微觀、具體和圖形化的特點，在當前時期，城市設計的作用將越來越突出。

從建筑設計角度看城市設計

建筑設計從某種意義上來說，就是“如何去設計一棟建筑”，但對于許多重要地塊、重要街區(qū)、重點項目的建筑設計而言，不能僅僅關注

建筑本身，而應當把建筑置于一個街區(qū)、一個城市、一個更大的環(huán)境中來綜合考慮，即用城市設計來指導建筑設計，來綜合布局和控制好具體建筑的視線通廊、室外環(huán)境、體量、高度、風格、屋頂形式等，用一棟棟的建筑來實現(xiàn)對整個城市形象的塑造。

城市設計亟待解決的幾個關鍵問題

一是法規(guī)體系不健全。在法律層面，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未對城市設計進行明確規(guī)定，沒有給城市設計一個明確的法律定位；在部門規(guī)章層面，《城市規(guī)劃編制辦法》將城市設計定位于控制性詳細規(guī)劃的一個部分，并且只作了比較原則的規(guī)定。2017年出臺的《城市設計管理辦法》將城市設計分為總體城市設計和重點地區(qū)城市設計，并規(guī)定要與城市總體規(guī)劃或詳細規(guī)劃一道進行審批和管理，并未單設規(guī)劃階段；在地方性法規(guī)層面，呈現(xiàn)“百花齊放，百家爭鳴”的局面。如《深圳市城市規(guī)劃條例》用專章形式進行規(guī)定，《上海市城市規(guī)劃條例》《江蘇省城市規(guī)劃條例》專有一條針對城市設計的規(guī)定，而云南、貴州等省在地方性法規(guī)中均未對城市設計作出規(guī)定。

二是編制計劃的隨意性。雖然《城市設計管理辦法》規(guī)定了城市核心區(qū)、歷史風貌區(qū)、濱水沿河等地應當編制重點地區(qū)城市設計，但對于某

一個城市而言，具體哪些是城市核心區(qū)、哪些是風貌區(qū)等卻很難界定，尚沒有確切的強制性計劃，導致城市設計編制的隨意性問題較突出。

三是執(zhí)行力不強。由于城市設計的編制成果被納入了城市總體規(guī)劃某一個章節(jié)或控制性詳細規(guī)劃的一個部分，許多內(nèi)容被淹沒在了浩瀚的“大規(guī)劃”內(nèi)容中，在實際操作中的執(zhí)行力受到了嚴重的影響。

四是監(jiān)管不到位。由于城市設計總體上屬于城市規(guī)劃的范疇，編制屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)，實施卻在具體建筑項目上，屬于建設管理行業(yè)范疇，從而導致監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管環(huán)節(jié)、監(jiān)管階段、監(jiān)管層級等存在不確定性，監(jiān)管不到位。

抓好城市設計的幾點建議

第一，完善法律法規(guī)體系。一是法律層面，建議在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確提出城市設計概念，給城市設計一個合法的地位，同時也給城市設計在其后的編制和管理中有一個合理、合法的操作空間；二是地方性法規(guī)和部門規(guī)章層面，可根據(jù)各地自身情況，對城市設計的階段劃分、編制內(nèi)容、審查審批、實施監(jiān)管等作出規(guī)定。省級法規(guī)層面，要及時修訂“規(guī)劃條例”“勘察設計條例”，出臺《城市設計管理條例》；三是規(guī)范性文件和技術(shù)規(guī)定層面，應當明確具體編制的范圍、深度、格式等可操作性要求。

第二，制定重點地區(qū)城市設計編制計劃。要特別圍繞凱文·林奇在《城市意象》中提出的道路、邊界、區(qū)域、節(jié)點和標志物等5個重點要素，針對城市核心地區(qū)、重要街區(qū)、主要結(jié)點和重點項目等獨立編制城市設計。

首先，在編制總體城市設計時（總規(guī)的城市設計專章或單獨的總體城市設計），應科學確定城市的主要核心區(qū)、山體、水系、歷史、節(jié)點、標志物等城市設計主要目標物，科學選擇不同的視點，制定“城市設計編制計劃”，具體明確哪些地方、哪些地段、哪些街區(qū)、哪些結(jié)點等需要獨立編制城市設計，何時編制、何時審批、如何編制等內(nèi)容。（圖1）

其次，按照總體城市設計制定的“城市設計行動計劃”要求，具體編制獨立的城市設計，做到總體布局、分步實施逐步推進，有條不紊地

開展城市設計工作。（表1）

第三，創(chuàng)新審查審批和落實機制。一是對于總體城市設計階段，依然由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門主導，與城市總體規(guī)劃一并進行審查審批和實施；二是對于單獨編制的城市設計，要建立獨立的審查審批制度，把城市設計成果“法定化”。在原有規(guī)劃部門或規(guī)劃委員會的基礎上，吸納部分建筑、環(huán)境藝術(shù)等專家，成立建筑與環(huán)境藝術(shù)委員會，對城市重點地區(qū)或重要開發(fā)項目進行專門的城市設計審查，形成單獨的審批結(jié)論并向社會公布實施；三是以省級為單位建立統(tǒng)一的城市設計管理信息平臺，拓寬監(jiān)管和成果發(fā)布渠道，建立規(guī)劃、設計、實施、監(jiān)管鏈，確保城市設計內(nèi)容的貫徹落實。 

城鄉(xiāng)規(guī)劃工作需貫穿工程項目建設全過程，要緊密銜接建筑設計這個關鍵

多年來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃一直注重規(guī)劃戰(zhàn)略引領作用的發(fā)揮，一定程度上忽視了城市設計等下位層面的微觀控制，存在城鄉(xiāng)規(guī)劃與工程項目建設全過程長期脫節(jié)問題。然而，建筑設計卻一直在建設行業(yè)中承擔著龍頭作用?！吨腥A人民共和國建筑法》明確了建筑工程“先勘察、再設計、后施工”的全周期管理，確立了勘察設計在整個建筑活動中的龍頭地位。同時，城市的修建性詳細規(guī)劃、建筑項目的具體規(guī)劃報建，其主要方案也是出自建筑設計行業(yè)的建筑師之手。

因此，在當今機構(gòu)改革和規(guī)劃體制改革大背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃如何引領建設活動、如何建立“規(guī)劃—工程項目建設”的緊密聯(lián)系？必須將規(guī)劃工作重心后移，加強與建筑設計的銜接，通過“設計城市”與“設計建筑”的緊密銜接，重新煥發(fā)規(guī)劃生命力。

那么，建筑設計如何落實城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市設計呢？筆者有以下幾點思考：

一是設計環(huán)節(jié)，要增加規(guī)劃響應專篇。在設計說明和設計圖紙上要增加項目與城市規(guī)劃和城市設計響應的專篇要求。

二是設計招投標環(huán)節(jié)，要增加規(guī)劃落實評價分值。在設計招標文件中，要增加投標文件對城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市設計響應的內(nèi)容，并在評分標準中設定一定的分值，評標時增設規(guī)劃專家。

三是初步設計和施工圖設計審查環(huán)節(jié)，要強化規(guī)劃審查內(nèi)容。組織建筑初步設計審查時，應當增加城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市設計審查內(nèi)容。同時，細化并增加施工圖審查工作內(nèi)容，進一步核實用地位置、范圍、面積、高度、容積率等各項規(guī)劃指標在建筑設計中的落實，增加城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市設計審查內(nèi)容，并在審查報告中予以體現(xiàn)，執(zhí)行規(guī)劃指示“一票否決制”。

四是設計行業(yè)培訓環(huán)節(jié)，要牽住注冊建筑師這個“牛鼻子”。如今，國家大力推進注冊建筑師項目負責制，注冊建筑師在整個工程建設過程中起到了至關重要的作用。要在注冊建筑師的繼續(xù)教育等培訓環(huán)節(jié)，加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃理念、技術(shù)和方法的培訓力度，充分發(fā)揮注冊建筑師的規(guī)劃傳導作用，進一步實現(xiàn)規(guī)劃到建筑的有效轉(zhuǎn)化。

五是檢查監(jiān)督環(huán)節(jié)，要建立城鄉(xiāng)規(guī)劃落實監(jiān)督問效機制。在整個建設過程中，應對工程設計、招投標、初步設計審查、施工圖審查、教育培訓等各環(huán)節(jié)落實城鄉(xiāng)規(guī)劃要求進行專項檢查，并與企業(yè)資質(zhì)、人員資格等市場準許掛鉤，督促相關制度的落實。

城鄉(xiāng)規(guī)劃理念和要求落到實處，要確實用好信息化這個工作抓手

要充分運用信息化工作手段，建立“橫向到邊、縱向到底”的統(tǒng)一信息化平臺，讓“規(guī)劃-設計-施工-驗收”完整數(shù)據(jù)鏈在網(wǎng)絡上動起來、跑起來、快起來，讓行政工作在網(wǎng)絡上審起來、批起來、管起來。

首先，加強頂層設計，搭建統(tǒng)一的建設行業(yè)項目審批管理信息平臺。筆者以一個省級住房城鄉(xiāng)建設部門管理者的角度來看，第一，應統(tǒng)領全局，建設行業(yè)項目審批管理信息平臺（圖2），以規(guī)劃信息化為龍頭，縱向統(tǒng)籌全省各級城鄉(xiāng)規(guī)劃建設行業(yè)“一盤棋”布局。完善全省統(tǒng)一協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)總體規(guī)、詳細規(guī)劃、專項專類規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺。以此為“底圖”，在平臺上以項目前期的規(guī)劃選址（包括“一書三證及規(guī)劃核實”）審批入手，從源頭上建立統(tǒng)一的項目編號，由統(tǒng)一的項目編號延伸到建設項目的勘察設計、施工圖審查、招標投標、施工、監(jiān)理、驗收等建設項目全過程，從而完成規(guī)劃思想、理念、控制要求的傳導。第二，按照分級屬地的原則，分配?。荩ㄊ校h（市、區(qū)）不同級別、不同職能的管理權(quán)限，各司其職，完成系統(tǒng)數(shù)據(jù)的更新和維護。第三，在搭建全省統(tǒng)一的建設行業(yè)項目審批管理信息平臺的基礎上，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，完成數(shù)據(jù)的收集、統(tǒng)計、匯總和分析，形成關鍵數(shù)據(jù)的篩選、校核和集成，同時打通全省各級、各部門、各行業(yè)橫向

數(shù)據(jù)共享渠道，為各級黨委、政府決策提供有力保障。實現(xiàn)全省對建設項目“橫向到邊、縱向到底”的“全生命周期”管理。

其次，加強各信息系統(tǒng)的協(xié)調(diào)共享，減少審批環(huán)節(jié)、提高審批效率、實現(xiàn)聯(lián)審聯(lián)批。以云南省住房城鄉(xiāng)建設省級管理現(xiàn)狀為例。目前，在省級城鄉(xiāng)建設管理體系內(nèi)也存在諸多細分行業(yè)，如城鄉(xiāng)規(guī)劃、勘察設計、招標投標、施工監(jiān)理、質(zhì)量安全檢測監(jiān)管、抗震、節(jié)能、房地產(chǎn)開發(fā)管理等，每個小行業(yè)均已建立并長期運行了各自的信息系統(tǒng)，但仍處于分散、重復、孤立的發(fā)展現(xiàn)狀，甚至相互沖突和混亂，急需一個統(tǒng)一的上層平臺來協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、貫通和搭接。建議以城鄉(xiāng)規(guī)劃信息化為龍頭，從“一書三證”審批入手建立統(tǒng)一的項目編號，中間打通勘察設計、招標投標、施工監(jiān)理、質(zhì)量安全檢測監(jiān)管、抗震、節(jié)能等各業(yè)務系統(tǒng)，關聯(lián)關鍵數(shù)據(jù)到統(tǒng)一平臺，再回到“規(guī)劃核實”和建設工程的“竣工驗收”備案上來。在此期間，對企業(yè)和人員等重復備案監(jiān)管、材料重復提交、環(huán)節(jié)互為前提、時序的先后排列等進行優(yōu)化合并，加強相互間的協(xié)調(diào)共享，提高審批效率，實現(xiàn)全省建設項目的統(tǒng)一編號、分別辦理和聯(lián)審聯(lián)批，最終形成“城鄉(xiāng)規(guī)劃－勘察設計－招標投標－施工監(jiān)理－監(jiān)督驗收”完整的“建設項目管理閉合鏈”。

參考文獻

[1]葉偉華   深圳城市設計運作機制研究[M].中國建筑工業(yè)出版社，2012.

[2]凱文·林奇   城市意象[M].華夏出版社，2001(04).